农村能源革命60年经验与“十五五”展望

自1965年8月31日中共中央、国务院发布《关于解决农村烧柴问题的指示》（以下简称《指示》）以来，六十年间，我国始终坚持以人民为中心的发展思想，秉持问题导向原则，持续推进农村能源革命。这一进程深刻重构了农村发展的底层逻辑，并取得了显著成效，为农业现代化、新农村建设、脱贫攻坚、乡村振兴以及美丽乡村建设提供了坚实支撑。纵观人类历史，能源获取方式的每一次跃迁都标志着文明形态的质变，“十五五”农村能源革命必须更加积极有为，以扎实的举措催生现代农业文明和生态文明加速演进。

推动农村能源革命的政策简述

新中国成立七十多年来，从农村能源革命的视角可以划分为五个“十五年”。其中，第一个“十五年”奠定了发展基础，后续四个“十五年”则接续推进了能源革命的实施。各阶段任务各有侧重，特征鲜明。

新中国成立后的第一个“十五年”，从三年恢复时期，到“一五”“二五”时期，再到三年调整时期，百废俱兴，城市复苏是重点，新工业地区和重工业企业建设是能源供给的着力点。农村从生产依靠人力和畜力、生活依靠柴薪，到城近郊区、铁路干线附近灌溉、照明，再到农田水利化、机械化，能源需求日益增长，为农村能源革命铺叙了前奏。

1965年，《指示》出台的背景是多地区要求国家增加农村煤炭的供应，中央提出供应煤炭是解决农村烧柴的一个方面，但不能作为主要出路，要依靠群众自力更生，发展生产，烧柴、饲草、肥料统筹兼顾。这“十五年”，各地区调动主观能动性，深挖秸秆、薪炭林、沼气、集体煤矿、小水电的潜能，探索风电、太阳能技术，改造农村低压电网。发展沼气成为农村解决燃料的新途径和关注点，毛泽东、王震、余秋里、方毅、康世恩、谷牧、李先念、王任重、叶剑英、邓小平、万里等国家领导人先后对此有指示批示。1979年9月，国务院批转国家经委、国家科委、国家农委、农业部《关于当前农村沼气建设中几个问题的报告》。

进入上世纪1980年代，在改革开放的大背景下，农村能源短缺成为社会各界关注的重要问题，农村能源资源调查、综合与分能源品种的区划、规划等基础性工作全面铺开，调查、研究、培训、讨论氛围空前。1982年发布的《国民经济和社会发展第六个五年计划》就农村能源工作提出因地制宜、多能互补、综合利用、讲求实效的方针。1984年10月，国务院农村能源领导小组第一次会议召开。1986年，全国农村能源工作会议上农村能源工作方针后四个字完善为“讲求效益”。至1995年的“十五年”，农业部组织确定了沼气建设重点县、改灶节柴试点县，水电部组织了以小水电供电为主的农村初级电气化试点县，煤炭部组织了重点产煤县，林业部组织了薪炭林试点县，国家计委、农业部牵头组织了县级农村能源综合项目建设等，标志着农村能源技术体系大为完善、产业体系初步形成。

1996年，全国人大通过的《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》提出，“加快农村能源商品化进程，推广省柴、节煤炉灶和民用型煤，形成产业和完善服务体系。因地制宜，大力发展小型水电、风能、太阳能、地热能、生物质能”，开启了农村能源革命第四个“十五年”。《国务院关于关闭非法和布局不合理煤矿有关问题的通知》（国发〔1998〕43号）《国务院批转国家经贸委关于加快农村电力体制改革加强农村电力管理意见的通知》（国发〔1999〕2号）改变了“城乡分割”的能源建设布局，《1996～2010年新能源和可再生能源发展纲要》《中华人民共和国可再生能源法》转换了农村能源的话语结构，国家经贸委“双加工程”、国家计委“乘风计划”“光明工程”“送电到乡工程”助推了农村能源发展的节奏。

2011年7月，全国农村能源工作会议召开；2012年，党的十八大提出要推动能源生产和消费革命；2014年，中央财经领导小组第六次会议上确立“四个革命一个合作”国家能源安全新战略。农村能源革命新的“十五年”篇章掀开。散煤治理、煤改气、煤改电、北方冬季清洁取暖、农村沼气工程转型升级、千家万户沐光行动、千乡万村驭风行动等政策迭出。2015年，全国实现了电力村村通、户户通。2016年12月的中央财经领导小组第十四次会议上提及“农村能源革命”。2023年，国家能源局等四部门联合印发《农村能源革命试点县建设方案》，提出以县域为基本单元统筹城乡清洁能源发展，推动乡村清洁能源高质量发展，探索建设多能互补的分布式低碳综合能源网络，提升清洁能源供给能力和消费水平，满足农村经济社会发展和人民日益增长的美好生活清洁用能需求，并明确了2025年的建设目标。农村能源革命站在了历史的新起点。

农村能源革命60年的经验

回顾1965年中央发布《指示》至今的60年，从中央到地方政府、基层组织，从政府部门到村集体与农户、企事业单位、科研机构、国际组织，合力推动和开辟出了中国特色的农村能源革命道路，农村能源事业发生了翻天覆地的变化，也积累了宝贵的经验。

一是坚持以人民为中心的发展理念。在困难时期，国家一直惦念农村用能问题，予以关怀指导，倾力帮助扶植；改革开放后，以人民美好生活需要为工作的出发点和落脚点，紧跟现代化步伐，出台产业政策、价格政策，投入财政资金，推动农村能源实现跃升发展。

二是把农村能源工作作为大事要事。党和国家领导人就农村能源作出指示批示；成立专门领导小组研究问题；明确农村能源工作方针；召开全国能源工作会议部署任务；相关部委齐抓共管；根据时代发展调整能源建设的重点方向；各地区狠抓各类试点、重视技术推广；不墨守成规、不厌其烦，发现问题、解决问题。

三是较好把握了政府与市场的关系。理性认识农村能源公共品属性和商品属性的关系，既强调政府的普遍服务义务，通过大电网延伸实现了“用得上电”，通过价格财政政策实现了“用得起电”；又注重按照市场规律办事，不大包大揽，调动地方积极性和农民积极性，把用能方式的选择权交给村集体和农户。

深化农村能源革命的新形势

在世界百年未有之大变局全方位、深层次加速演进的背景下，全国上下正紧紧围绕建设社会主义现代化强国的目标，积极谋划“十五五”发展规划。习近平总书记强调：“强国必先强农，农强方能国强”；同时指出，“能源的饭碗必须端在自己手里”。在新时代推进农村能源革命，要深刻认识到以下两个重要方面：

一方面，社会主义现代化强国建设需要农村。一是实现碳达峰、碳中和，农村能源绿色低碳发展是有机的组成部分，必须将农村能源同城市能源一体化统筹，避免城乡割裂。二是美丽中国建设及美丽乡村建设，农村能源不可或缺，必须将农村能源建设融入乡村发展，因地制宜地提出有创新、能实操、可复制的清洁能源供应模式。三是践行能源强国历史使命，农村能源角色从零星点缀变为重要支撑，必须善于使用农村能源，将“电从远方来”与“电从身边取”相结合，推动多能互补就地平衡，才能从根本上提高全国能源系统的韧性。

另一方面，农业、农村、农民在现代化经济体系和新型能源体系中大有可为。一是广袤的农村将从历史上的供能负担，转变成为能源供应的重要增长极。幅员辽阔的农村，是光伏发电的沃土，未来的能源供给体系或将呈现农村反哺城市的格局。二是广泛的农业领域将从政策扶植重点，转变为新的经济增长点。绿色能源加持下的设施农业、农产品深加工产业链、农业园区，将推动农业安全与能源安全深度耦合、破茧重生。三是广大的农民群体将从关照对象，转变为宝贵的人力资源源泉。加以技能培训的新农民将成为农村能源基础设施运行维护队伍的主体来源。

加快谋划“十五五”农村能源革命的新举措

为总结农村能源革命既往经验，分析新形势下的新机遇新挑战，笔者认为，“十五五”农村能源发展处于重大战略机遇期，必须系统谋划并出台支撑农村能源革命的重大举措。

一是以更高的站位，充分认识农村能源是建设美丽中国与能源强国的战略枢纽和核心环节。轻视农村能源将丧失发展机遇，犯下历史性错误；重视农村能源则能有效破解能源安全和粮食安全的难题。

二是以“从头再来”的精神研究部署农村能源供应、消费和技术革命。要加强农村能源的基础性工作，开展农村能源资源普查和区划，健全农村能源统计体系和技术支撑体系，高质量丰富各能源品种的技术标准。要抓好既有农村能源革命试点县工作，秉持“试点要有试点的样子”和“天塌不下来”的原则，针对基层积累的大量问题、困惑、矛盾，出台简明的指导政策。要超前研究农村能源大规模开发并反哺城市场景下的能源规划布局问题，超前研究“燃煤电厂+广大农村能源产销者（虚拟电厂）”这种点面结合的新型电力系统运行调节方式方法。

三是以“壮士断腕”的勇气深入推动农村能源体制革命。要研究新形势下能源管理体制，重新平衡中央与地方权责，加快“放管服”改革。要统筹安全与发展的关系，区分全国能源体系的系统性安全与农村地区局部供应安全，试点赋予县级政府更多的能源规划决策权和电力系统运行管理权。要秉持包容、审慎的原则实施农村能源监管。