碳评价纳入节能审查，能耗双控加速转向碳排放双控

碳排放监管正在变得更加严格。2025年7月，《固定资产投资项目节能审查和碳排放评价办法》（以下简称《办法》）印发，这份由国家发展改革委制定的部门规章将于2025年9月1日起施行，取代2023年出台的《固定资产投资项目节能审查办法》。与2023年版本相比，《办法》最显著的变化就是在节能审查中加入了碳排放评价的具体内容。

按照审查权限划分，由国家发展改革委负责实施节能审查的固定资产投资项目，应同步开展碳排放评价。地方节能审查机关对于碳排放量较大且可能对本地区碳达峰形势、碳排放强度降低目标完成等产生不利影响的项目同步开展碳排放评价。

碳评价本身不是全新事物。2021年起，生态环境部开展了在重点行业（电力、钢铁、建材、有色、石化和化工）建设项目、产业园区规划中引入碳排放环境影响评价的试点工作，将碳排放评价引入环评当中。此后多地生态环境局制定了本省区的碳排放环评技术指南。

2024年5月，国务院印发《2024—2025年节能降碳行动方案》，首次提出“将碳排放评价有关要求纳入固定资产投资项目节能审查”，对于环评中的碳评价则表述为“严格落实建设项目环境影响评价制度，开展重点行业建设项目温室气体排放环境影响评价”。

按照生态环境部编织的相关技术指南，环评中的碳评价内容包括项目碳排放政策符合性分析、碳排放相关数据分析、减污降碳措施及其可行性论证、碳排放绩效水平核算与管理等。

节能审查中的碳评价则不限于项目本身，而是将项目审查与地方碳考核联系在一起。具体来讲，根据《办法》的规定，节能报告中除了应包含项目碳排放相关数据、拟采取的节能降碳措施，还涉及项目实施对所在地完成节能降碳目标任务的影响分析。与之相对应，审查机关则既要考虑项目本身，还要评价“项目是否影响全国及所在地区碳排放形势、是否影响所在地区碳排放强度降低目标完成”等因素。

现有的节能审查具体工作依托2018年国家发展改革委和国家节能中心编制的《固定资产投资项目节能审查系列工作指南》，指南中有明确统一的计算方法用于评价项目节能情况。而对于新规中项目实施对所在地完成节能降碳目标任务的影响，目前还缺乏量化指标，对此因素的评价标准有待进一步明确和细化。

此外，开展节能审查的法律依据是《中华人民共和国节约能源法》，其中规定：“国家实行固定资产投资项目节能评估和审查制度。不符合强制性节能标准的项目，建设单位不得开工建设；已经建成的，不得投入生产、使用。”但碳评价缺乏类似的上位法的具体规定。现行节约能源法最近一次修订是在2018年，并没有碳排放相关内容。据了解，节约能源法的修订已经提上国家部委的工作日程，如何在节能法中融入降碳内容是其中一项重要课题。