未来五年电网输配分开的概率有多大？

2024年7月，党的二十届三中全会《关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》，提出了三百余项改革举措，并明确所有的改革任务到2029年中华人民共和国成立80周年时完成。其中，关于“推进能源、铁路、电信、水利、公用事业等行业自然垄断环节独立运营和竞争性环节市场化改革”的决定，为能源等行业的深化改革指明了方向。2025年1月生效的《中华人民共和国能源法》，亦将“国家推动能源领域自然垄断环节独立运营和竞争性环节市场化改革”写入条文，进一步为能源行业的改革提供了法律依据。

尽管电力是能源领域的重要行业，但由于党的二十届三中全会的决定和能源法均没有直接点名电力行业，仍有不少人对该项改革是否包括电力行业持怀疑态度。本文本着实事求是精神，在认真学习中央有关文件的基础上，结合电力行业改革现状和电网技术规律，通过不带任何立场和情绪的纯学术研究，力求找到电力行业深化改革的底层逻辑和客观原因。

关于未来五年深化改革是否包含电力行业的问题

党建读物出版社和学习出版社于2024年7月发行的由习近平总书记亲自参与编写的《党的二十届三中全会决定学习辅导百问》（下称《辅导百问》），其中关于“怎样理解推进能源、铁路、电信、水利、公用事业等行业自然垄断环节独立运营和竞争性环节市场化改革”的第九问，对人们关心的这一问题给出了肯定回答。

在论述能源等行业体制改革取得的重要进展时，《辅导百问》第九问指出：“油气行业组建国家石油天然气管网集团有限公司，实现干线管网独立运营；电力行业按照管住中间、放开两头的体制架构，实行厂网分开、主辅分离，加快构建全国统一电力市场体系；电信行业推动实现铁塔站址和卫星网络等通信网络基础设施独立运营；水利行业实现以南水北调工程为代表的干线水网独立建设运营。”文中将油气、电力、电信和水利四个行业相提并论，电力排列第二，说明电力行业的深化改革不仅没有被排除在外，而且受到相当程度重视。仔细比较对四个行业改革进展情况的描述，可以清楚地感受到电力行业的改革相对落后。

第九问接着指出，尽管改革取得了积极进展，但“一些行业自然垄断环节与竞争性环节尚未有效分离；自然垄断环节总体功能定位不清晰，对自然垄断环节监管不到位；部分竞争性环节没有充分放开，有效竞争的市场格局尚未形成”。电力行业不仅存在这些问题，而且比较突出，具体表现如下：

电网企业既代表政府行使电力调度权，又经营售电等竞争性业务，不仅垄断环节与竞争性环节未有效分离，政企亦未合理分开；增量配电业务改革在存量配电与输电一体、增量配电与输电分开的“双轨制”条件下进行，增量配电企业与电网企业之间存在种种结构性矛盾；各种新业态、新模式几乎都与电网企业存在利益冲突，发展举步维艰；电网企业遵循《供电营业规则》以供电企业身份经营售电业务，与电力体制改革对电网企业功能的定位矛盾；放开配电领域投资的政策得不到有效落实，配电网发展责任主体理论上存在而事实上缺失，导致配电网长期成为电网的薄弱环节；等等。这些说明深化电力行业改革不仅必要，而且十分迫切。

电力行业垄断环节独立运营和竞争性环节市场化改革与“管住中间、放开两头”的关系

“管住中间、放开两头”是中共中央和国务院于2015年印发的《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》（中发〔2015〕9号）提出来的，它既是电力行业的体制架构，也是指导电力体制改革的基本方针，当时还没有新型电力系统的概念，针对的是传统电力系统。

2021年新型电力系统构建被确定为国家战略后，2023年中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发《关于深化电力体制改革加快构建新型电力系统的意见》（中办发〔2023〕47号，下称“中办发〔2023〕47号文”），重申要“坚持‘管住中间、放开两头’电力体制改革方向，健全适应新型电力系统的体制机制”，在关键时刻及时为电力体制改革指明前进道路。

2024年党的二十届三中全会作出的关于推进能源等行业自然垄断环节独立运营和竞争性环节市场化改革的决定，对于电力行业而言，实际上就是为落实构建“管住中间、放开两头”体制架构指出的具体途径。“管住中间”，被管住的只能是垄断环节，而垄断环节独立运营是管住的前提；“放开两头”，该放开的只能是竞争性环节，而竞争性环节的市场化改革需要以放开为前提。因此，“管住中间、放开两头”与自然垄断环节独立运营和竞争性环节市场化改革两者尽管提法各异，含义却完全相同且一脉相承指向同一目标：即实现垄断环节与竞争性环节有效分离，构建科学合理的电力体制架构。显然，后一种提法比前一种更具体、更明确，它是指导改革实践的最新理论总结，也是实现电力行业治理体系和治理能力现代化的重要举措。

“管住中间、放开两头”对于传统电力系统和新型电力系统的不同内涵和意义

一、传统电力系统的体制架构及存在问题

“管住中间、放开两头”的电力体制架构，从提出至今因没有文件作出权威界定，“何为中间”“何为两头”始终模糊不清。一种观点认为输配电是被管住的中间，发电和售电为放开的两头，即“管住输配、放开发售”。这样的体制架构针对传统电力系统有一定道理，因为传统电力系统中输配为主从依附关系，同时被管住似乎理所当然；存在的问题是架构整体上不对称，发电侧一头为物理系统，而售电侧一头则只是一种交易业务。

由于售电与配电存在难以分割的内在联系，售电无法像发电那样与电网分离，目前的情况是与配电完全没有关系的独立售电公司所占市场份额并不大，电网企业的售电子公司居市场主导地位。因此，电网企业至今仍是集调度和输配售为一体、既经营垄断性业务又经营竞争性业务的混合型公司。

《辅导百问》第九问在介绍电力行业按照“管住中间、放开两头”的方针进行改革取得的进展时，仅指出送端一头实行“厂网分开”，完全没有提及受端一头的情况，表明“管住输配、放开发售”的体制架构并没有真正得到认可。事实上，电力行业之所以仍然存在垄断环节与竞争性环节尚未有效分离等问题，误将“管住输配、放开发售”作为电力体制架构是其中一个重要原因。

二、与新型电力系统相适应的体制架构

从体制改革的视角看，以新能源为主体的新型电力系统最重要的变化是配电网走向有源化，成为系统的基本平衡单元；输配原来的主从依附关系转变为双向互动、相辅相成关系；配电网中出现越来越多的电力“产销者”，一个以用户为中心的“能源民主化”新时代正在到来。因此，只有一头放开发电，一头放开配电（输配分开），建立“管住输电、放开发配”的体制架构，才能与新型电力系统的发展相适应。

特别值得一提的是，中办发〔2023〕47号文在重申坚持“管住中间、放开两头”改革方向的同时，要求“科学界定电网输配环节垄断性业务和竞争性业务范围”，等于已认可配电为竞争性业务，但由于输配的划分具有相对性，各自的业务范围需要根据实际情况进行科学界定。可以这样说，该文又一次将输配分开改革提上了议事日程。

配电不仅与售电存在割不断的天然联系，还具有分散性、终端性、局域化、个性化的特点，将配电归入竞争性或特殊竞争性环节，符合配电的本质特性。从网络型行业中游（主干网）具有自然垄断属性，上游和下游具有市场竞争属性的特性看，电力作为网络型行业，显然，其中游的输电属于垄断性环节，上、下游的发电和配电则属于竞争性环节。

还需要说明的是，“厂网分开”的本质是垄断性环节与竞争性环节分离，新型电力系统由于分布式电源与配电网融为一体，此时的“厂网分开”不仅指发电侧集中式电源与输电网分开，也指配电侧分布式电源与输电网分开。

配电环节市场化改革的意义和任务

一、放开配电是一项推动经济社会发展的战略决策

配电网作为经济社会发展的重要基础设施，具有覆盖面和影响面广、建设资金需求大的特点，由于长期投入不足等原因，一直成为电网的薄弱环节，放开配电的目的是引导社会力量参与配电网建设，激活配电侧活力，尽快改变配电网发展的被动局面。为此，中央一而再、再而三发文强调要“有序向社会资本开放配售电业务”（《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》），支持民营企业“以控股和参股形式开展发电配电售电业务”（《关于营造更好发展环境支持民营企业改革发展的意见》），“放开配电领域投资和市场准入”（《关于深化电力体制改革加快构建新型电力系统的意见》）。可见，放开配电不是一句轻飘飘的口号，也不是权宜之计，而是国家推动社会经济发展作出的一项具有战略意义的决策。片面强调配电的所谓垄断性，认为配电应当管住而不应当放开的观点，未能透过现象把握事物的本质，是一种缺乏辩证思维片面僵化的认识。

二、配电环节市场化改革与增量配电业务改革的关系

增量配电业务改革试点其实就是配电环节市场化改革在特定环境下的实践，差别在于前者只限于配电的增量部分，后者则针对所有的配电。增量配电业务改革试点的最大问题，是配电被分为存量和增量两个部分，使得电网体制形成输配合一与输配分开并存的“双轨制”格局，导致产生严重阻碍改革进展的结构性矛盾，试点近10年远没有达到预期的效果。如果让这样的改革常态化，允许“双轨制”长期存在，既不符合市场化改革的要求，也不利于配电网以及新型电力系统的发展。

全面评估、总结并汲取增量配电业务改革试点的经验和教训，做到配电环节市场化改革与增量配电业务改革试点合理衔接，既是电力体制改革科学性、严肃性和连续性的体现，也是电力体制深化改革应走的正确道路。

三、配电环节市场化改革的主要任务

培育和造就更多的市场经营主体。配电环节通过市场化改革将诞生无数具有自主经营权的配电企业，它们将在特许经营制和比较竞争机制下保持内生动力，为形成更大规模充满活力的有效竞争市场格局作出贡献。

明确配电网高质量发展的责任主体。配电企业就是《供电营业规则》所指的供电企业，它不仅要承担供电的责任和义务，更需扛起推动配电网高质量发展的主体责任；在保持整体上国资为主的前提下，实行股权多元化，积极吸收社会资本参与新型配电网建设。

建立配电交易市场。配电交易市场是全国统一电力市场体系中最低层级的市场，主要服务于分布式发电和“产销者”余电的就近就地交易，这个市场如何建设以及怎样处理与省级电力市场的关系，是配电环节市场化改革需要完成的一项重要任务。

不断提高自平衡能力。充分开发和消纳本地新能源资源，不断提高自平衡能力是配电网高质量发展的重要目标，需要因地制宜做好有关发展规划，以及与输电网进行双向互动的软、硬件准备工作。

输电环节独立运营的意义和管理体制问题

一、输电环节独立运营的意义

两个确保：确保电网垄断性业务与竞争性业务彻底分离；确保输电企业完全回归公共事业属性。

明确两个使命功能：一是顺理成章代表政府行使电力调度权，协助政府维护电力市场交易的公平公正性；二是为发电、配电及其他新型经营主体提供电网平台服务，从技术上主导和协调新型电力系统的规划建设，并对系统的安全稳定和成本控制负责。

二、输电环节独立运营管理体制选择原则

我国输电环节独立运营的管理体制存在多种模式，应遵循以下原则进行认真研究和选择：

符合我国的大国国情。我国电网规模巨大，截至2024年年底全国电力并网装机容量达33.5亿kW，约为美国的2.5倍、日本的10倍、德国的15倍。管理电网的公司不是越大越好，应排除将全国输电网组建为一个超级公司的管理模式。国家输电公司是需要的，但它只负责建设和经营区域电网间的输电线路，以及从技术上协调各区域电网的平衡，不应管理区域和省级输电公司。

确保输电企业具有内生动力。输电尽管是自然垄断环节，但只要管理模式得当，比如，组建三个以上规模相当的区域输电公司（相应省级输电公司为其子公司），形成比较竞争格局，同时要求透明信息，接受社会监督，即可使其始终保持求真务实的创新活力，避免自吹自擂、蔑视规律、弄虚作假、固步自封、文过饰非等不良现象发生。

有利于形成新的平衡模式。新型电力系统的高质量发展需要坚持分区平衡原则，根据新能源的特点创建新的平衡模式，配电网将在有源化的基础上建设尽可能多的基本平衡单元，实现输配电网双向互动，因此，省级输电公司的地位和作用应得到足够重视。

绿电直连对新型电力系统建设和深化体制改革的启示

启示一：新型电力系统建设须服从和服务于能源转型需要

推出绿电直连举措，一是满足企业绿色用能及其溯源需要，二是促进新能源的就近就地消纳，三是为企业降低用电成本提供新的选择。绿电直连采用“点对点”方式将新能源电源接入用户与电网的分界处，从技术上看，部分项目的接入方案不一定最优，特别是电源与负荷相距较远的项目；从制度上看，电源企业直接向负荷供电与只能由电网企业按区域专营原则供电的规定存在矛盾。然而，为推进能源转型与体制改革，突破原有观念和条条框框的束缚是必然的，“深入研究创新电网结构形态和运行模式”（见中办发〔2023〕47号文），既是新型电力系统建设的题中之义，也是服务于能源转型大局的基本要求。

启示二：新业态新模式的发展迫切需要进行输配分开改革

绿电直连与增量配电业务改革试点、微电网、隔墙售电、源网荷储一体化、零碳园区、大型工商业分布式光伏等新业态、新模式一样，都有一个共同的问题，即与电网企业存在无法回避的利益冲突。这些新业态、新模式越发展，取得的成绩越大，电网企业经营的过网电量和售电量就会变得越小，要求电网企业自觉持续地予以支持显然不合情理。这种矛盾本质上属结构性矛盾，是体制（生产关系）不合理造成的，即允许经营垄断性业务的企业同时经营竞争性业务导致的必然结果。实行输配分开，让输电环节独立运营成为平台型服务企业，这种阻碍新业态、新模式发展的结构性矛盾将自然消失。而且通过配电环节市场化改革，组建配电经营主体并建立配电层级的电力交易市场，诸如与输电网的关系、各种费用的缴纳、源荷匹配等问题，都会变得更清晰明确和易于解决。

启示三：新型电力系统应由全社会共同参与建设

国家发展改革委、国家能源局联合印发的《关于有序推动绿电直连发展有关事项的通知》（发改能源〔2025〕650号）规定，包括民营企业在内的各类经营主体可投资绿电直连项目，但电网企业除外。电网企业不能参与电网项目建设，听起来不近情理，实际上反映出新能源为主体、用户为中心时代的一种新趋势：“引导全社会共同参与新型电力系统建设”（见中办发〔2023〕47号文）。输电环节独立运营和配电环节市场化改革，意味着电网的垄断被真正打破，今后除承担枢纽和平台功能的输电网必须由输电企业垄断外，包括配电网在内的其他电网项目都可以依靠社会力量来建设经营，具有独立法人地位、股权多元的配电企业，可视为最重要的社会力量参与绿电直连项目建设。

关于电力体制深化改革的实施问题

《辅导百问》第九问指出：“要推动自然垄断环节业务与竞争性环节业务分离，对于暂时不具备分离条件的，对自然垄断环节业务实行独立核算。”电力行业完全有条件争取在规定的时间内完成改革任务，绝不应当只做到垄断环节业务独立核算。

由于发电已实现厂网分开改革，今后电力行业垄断环节独立运营和竞争性环节市场化改革的重点是输配分开。2002年，国务院在《关于印发电力体制改革方案的通知》中已提出过输配分开问题，社会为此已有20多年的思想准备。特别是传统电力系统因能源转型正在经历深刻变革，各种新业态、新模式的发展强烈要求改变现有的输配体制，可以说没有任何行业比电力行业更迫切需要推动自然垄断环节业务与竞争性环节业务分离。

尽管距离中华人民共和国成立80周年只有4年多时间，但先试点、再推广的方法仍然必须坚持。可设想用两到三年时间，选择东、中、西部有代表性的省份，进行输电环节独立运营和配电环节市场化改革试点，取得成功后再用两年左右时间全面推广，同时建立相应的输电独立运营管理体制。我国地域广大，各地情况不同，不排除在坚持市场化改革的基本原则下，各省份的改革方案有所不同，如在西部少数省份，输配分开可采取法律上分开的模式。

时间虽然紧张，但改革的铺垫工作其实已经做了不少，其中包括增量配电业务改革试点以及新业态、新模式的建设实践。只要科学统筹，足够重视，不“叶公好龙”，在规定时间内基本完成任务还是可以做到的。

主要结论

构建“管住中间、放开两头”电力体制架构的基础是厂网分开和输配分开，自2002年《国务院关于印发电力体制改革方案的通知》至今，改革的探索尽管已持续20余年，但仍没有建立起完整的基础和形成理想的体制架构。2024年，党的二十届三中全会作出的推进能源等行业“自然垄断环节独立运营和竞争性环节市场化改革”的决定，是从长期实践中总结出的指导深化改革的最新科学认识（理论）。它有两个要点：一是明确经济体制改革必须实现自然垄断环节与竞争性环节有效分离；二是指明实现两者有效分离的途径是垄断环节独立运营和竞争性环节市场化改革。毫不夸张地说，这个决定将推动我国经济体制改革迈入一个新的历史阶段，由于能源等行业深化改革的方向变得更加明确，电力行业“管住中间、放开两头”体制架构的建设也会变得更加顺利。

经营自然垄断业务的企业如果同时经营着竞争性业务，必然会破坏市场的公平性，与竞争性企业发生利益冲突，这种矛盾是结构性的，靠监管等手段只能得到暂时和表面的缓和，唯有遵循市场经济规律调整生产关系，对旧体制进行改革，才能从根本上解决问题。研究表明，垄断型企业与属于自己服务对象的竞争性企业间是否存在利益冲突，是判断一种体制是否合理的主要的标准。目前，电网企业与各种新型经营主体存在明显的利益冲突，说明现行电网体制是不合理性的，必须进一步深化改革。值得注意的是，这种利益冲突（矛盾）不仅是阻碍新业态、新模式发展的根源，还是滋生腐败的“温床”。

《辅导百问》第九问在“建立对经营自然垄断环节业务企业履行使命功能的评价制度”的要求中，提出了一个极其重要的新概念——“使命功能”。这个概念及建立有关评价制度的要求有两层深刻的含义：一是表明经营自然垄断性业务的企业只服务于而不参与市场竞争，它们肩负着国家和人民赋予的崇高使命，坚持以促进全行业高质量发展和国家整体利益最大化为己任；二是将如何科学管理和监督垄断型企业的问题正式提上议事日程。必须指出，将垄断型企业与竞争性企业严格区分开来，科学制定对垄断型企业履行使命功能的考核评价指标，使其始终保持维护国家利益的自觉性和开拓进取精神，是电力行业治理体系和治理能力现代化的重要标志。

电力市场建设是电力体制改革的重要内容，但不能替代体制改革，《辅导百问》第九问指出的一些行业（含电力行业）“自然垄断环节与竞争性环节尚未有效分离；自然垄断环节总体功能定位不清晰，对自然垄断环节监管不到位；部分竞争性环节没有充分放开，有效竞争的市场格局尚未形成”等问题，不可能依靠全国统一电力市场体系的建设来解决，而推进输电环节独立运营和配电环节市场化改革则可以形成有效竞争的市场格局，促进电力市场建设的健康发展。

输电环节独立运营和配电环节市场化改革（即输配分开改革），是破解电力行业深层次体制机制障碍和结构性矛盾、为新型电力系统高质量发展提供制度保障、改革成色足、具有战略意义的深化改革举措，改革基本属于国企内部的调整和重组，不改变企业的所有制性质，且符合帕累托改进原则，受到社会的普遍期待。然而，在目前形式主义、官僚主义尚未得到有效治理，“叶公好龙”的改革气氛较浓厚的环境下，前景并不容乐观，改革的概率或许只有51%，甚至49%，但无论如何，以科学的态度探寻改革的原因、逻辑、重点、路径、目标等问题的学术研究始终是有意义的。