“十四五”能源发展成就报告——能源体制机制改革进入快车道

（能源安全新战略研究院）

“十四五”以来，我国持续推进能源领域市场化改革，构建起“X+1+X”油气市场体系，加快建设全国统一电力市场体系，不断完善煤炭交易市场，初步建立碳市场基本制度框架，能源体制改革进入快车道，不断激发能源市场的动力和活力。

PART 01

强化顶层设计引领高质量发展

我国作出碳达峰碳中和重大战略决策，建立碳达峰碳中和“1+N”政策体系。2021年发布的《中共中央 国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》和《2030年前碳达峰行动方案》两个文件共同构成贯穿碳达峰、碳中和两个阶段的顶层设计。其中，《中共中央 国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》，作为碳达峰碳中和“1+N”政策体系中的“1”，发挥统领作用。“N”是重点领域、重点行业实施方案及相关支撑保障方案。2022年10月发布的党的二十大报告中，以积极稳妥推进碳达峰碳中和为目标，对能源发展作出新部署、提出新要求。其中，加快规划建设新型能源体系以有力支持全面建成社会主义现代化强国为目标，统筹能源安全供应稳定和绿色低碳发展，对能源领域未来发展提出的重要战略安排。

与新型能源体系建设目标相适应的体制机制与政策体系逐渐完善。一方面我国深化能源体制机制改革。2022年国家发展改革委、国家能源局联合发布《关于完善能源绿色低碳转型体制机制和政策措施的意见》，成为能源领域推进碳达峰、碳中和工作的综合性政策文件，主要突出了协同推进能源战略规划、能源转型与安全、生产与消费协同转型、各类市场主体协同转型等4个方面的统筹。2023年7月召开的中央全面深化改革委员会第二次会议审议通过《关于推动能耗双控逐步转向碳排放双控的意见》《关于进一步深化石油天然气市场体系改革提升国家油气安全保障能力的实施意见》《关于深化电力体制改革加快构建新型电力系统的指导意见》，进一步深化能源体制改革。另一方面，加强能源规划管理。国家发展改革委、国家能源局修订印发《能源规划管理办法》，规范能源规划制度体系，保障规划有效实施，以战略规划引领能源转型航向。“十四五”规划将“建设现代能源体系”确立为总体目标，陆续出台了《“十四五”现代能源体系规划》《“十四五”能源领域科技创新规划》《“十四五”可再生能源发展规划》《氢能产业发展中长期规划（2021—2035年）》《煤炭清洁高效利用重点领域标杆水平和基准水平（2022年版）》《关于促进新时代新能源高质量发展的实施方案》《加快构建新型电力系统行动方案（2024—2027年）》《新型储能规模化建设专项行动方案（2025—2027年）》等相关规划，与能源领域体制机制改革形成政策合力，成体系地推进能源绿色低碳转型。

PART 02

能源市场体系建设加快

“十四五”期间，我国能源领域打破垄断、放宽准入、鼓励竞争，培育多元经营主体，聚焦提高资源配置效率，着力突破行业改革难点，勠力构建公平开放、有效竞争的能源市场，为维护国家能源安全、推进能源高质量发展提供制度保障。

（一）油气市场体系初步形成

深化矿业权出让制度改革、石油天然气体制改革。2023年自然资源部发布的《关于深化矿产资源管理改革若干事项的意见》，提出了全面推进矿业权竞争性出让、实行油气探采合一制度等十一点意见。《中华人民共和国矿产资源法（修订草案）》把招标、拍卖、挂牌出让矿业权的制度上升为法律，明确规定矿业权应当通过招标、拍卖、挂牌出让等竞争性方式出让，并严格矿业权出让权限管理和加强矿业权出让交易监测。在盘活现有区块和未动用储量资产方面，中央油气企业持续开展内部矿权流转工作。2017年、2019年、2024年中国石油先后三次启动矿权内部流转工作，流转单位从油气田企业扩大到工程技术企业及外部企业，充分激活内部勘探开发市场；中国石化也先后在2017年、2023年开展矿权流转，注入资源转化活力。天然气基建方面，支持非油央企、地方国企、民营经济等符合条件的各类社会资本参与LNG接收站等基础设施投资建设，2024年，LNG进口主体由2017年的近10家增至20余家。

油气管网运营机制市场化改革取得显著成效。一是推进干线管网和互联互通，全力推进“全国一张网”建设。国家管网集团自成立以来，从2020年10月1日开始整合运行全国主干油气管道，主干管网建设在“十四五”期间全面提速，广东、浙江、湖南、海南等8个省级管网完成市场化融入并与干线管网整体独立运营和全面公平开放。河北、山西、陕西、山东、江西、湖北等省级管网通过管输业务独立核算、政府定价，初步实现运销分离，下游用户均可自主选择供气方并签订供气合同。油气干线应联尽联，管网覆盖全国30个省区市（除西藏外）和香港特别行政区，拥有LNG接收站、地下储气库，形成了智慧互联、数字赋能、横跨东西、纵贯南北、覆盖全国、联通海外、统一调度、安全高效的“全国一张网”。天然气管网负荷率提升至80%，跨省管输价格下调5%，每年节约社会用能成本120亿元。二是落实建设全国统一大市场要求。推进设施公平开放，建成投用“国家管网开放服务交易平台”，上线“一票制”联运结算，打破市场壁垒，撬动市场主体迅猛增长；托运商数量5年激增176倍至882家，343个上下载建设项目周期缩短33%，管网下游用户增长58%。目前油气管网已实现统一调配管理，构建起“X+1+X”油气市场体系，市场主体活力显著增强。

（二）电力市场体系加快建设

多层次统一电力市场持续完善。持续优化统一市场顶层设计和规则体系，指导编制多项规则，全国统一电力市场的“四梁八柱”基本建立起来。2022年1月出台的《关于加快建设全国统一电力市场体系的指导意见》，厘定了电力市场建设“时间表”和“路线图”。在文件的指导下，逐步建立以电力市场运行基本规则为基础，以电力中长期、现货、辅助服务三项基本规则为主干，以注册服务、计量结算、信息披露等规则为支撑的全环节、全品种“1+6”基础规则体系，为市场规范有序运行提供坚强的制度支撑，在全国范围内统一了电力市场的“度量衡”，打破了地方保护和省间壁垒，保障了市场公开透明和公平竞争。加快培育多元化经营主体，推动除居民、农业等保障性用电外，其他用户全部进入市场，实现“应放尽放”。在发电侧，从煤电、新能源发电，到气电、核电、水电，都积极入市；在用户侧，全部工商业用户进入市场，独立储能等新主体新模式新业态蓬勃发展，多元主体有序参与的市场格局基本形成。“十四五”以来，我国市场交易电量从“十三五”的10.7万亿千瓦时增长到23.8万亿千瓦时，翻了一倍还多。市场交易电量占全社会用电量的比例，从2020年的40%，提升到连续4年稳定在60%以上，大致相当于每3度电里面就有2度是直接通过市场交易方式形成的。

实现以市场手段保障电力安全稳定供应，近半数新能源实现市场化消纳。建设“中长期+现货+辅助服务”的多品类交易市场，省间、区域、省内中长期交易常态开市，区域、省内辅助服务市场实现全覆盖，形成“中长期保基础、现货调供需”的市场模式，保障电力安全稳定供应。省间以及多个省份实现中长期市场按工作日连续交易，为经营主体灵活响应供需变化提供交易平台。现货市场正在全国范围内加快铺开，目前山西、广东、山东、甘肃、蒙西、湖北、浙江7个地区电力现货市场已经建成运行；国网省间电力现货市场正式运行，长三角电力市场平稳起步，西北、华中（东四省）区域省间互济稳妥推进；南方区域电力市场实现连续运行，南网5省区现在已经实现“统一交易、同台竞价”；跨电网经营区交易机制初步建立，有力促进了省间电力互济、电力保供。稳步推动新能源入市，以市场化方式调用各类调节资源，新能源市场化交易电量占新能源总发电量的比重，从2022年的28.4%提升至2024年的52.3%，消纳水平不断提升。

（三）煤炭交易市场不断完善

稳步推进煤炭市场化改革。建设全国性、区域性和地方煤炭交易平台，促进了煤炭资源高效配置。2020年10月，首个国家级平台——全国煤炭交易中心在北京正式开业运营。2024年11月，内蒙古煤炭交易中心正式注册成立。2024年6月，全国煤炭交易中心西部（广元）交易专区上线运行。作为成渝地区北向重要门户枢纽，广元也是“北煤南运、西煤东运”重要通道。目前，我国已建成全国煤炭交易中心、中国太原煤炭交易中心、内蒙古煤炭交易中心、秦皇岛海运煤炭市场、新疆煤炭交易中心有限公司、西部红果煤炭交易中心有限公司等多家具有影响力的煤炭交易中心。

（四）碳市场基本制度框架初步建立

“十四五”期间，我国碳市场体系从试点走向全国统一，制度框架逐步完善，市场活跃度显著提升。自2021年起，我国陆续颁布《碳排放权交易管理办法（试行）》《碳排放权登记管理规则（试行）》《碳排放权交易管理规则（试行）》《碳排放权结算管理规则（试行）》，以及发电行业碳排放核算报告核查技术规范、监督管理要求等文件，对碳排放权交易全流程中关键环节均明确了具体规定和标准。2024年1月，国务院颁布《碳排放权交易管理暂行条例》，标志着我国在应对气候变化领域迈出重要一步，该条例也成为此领域首部专项法规。至此，全国碳市场的法规政策基础框架搭建完成，其构成包括行政法规、系列部门规章、规范性文件以及技术规范等。全国碳市场管理平台、全国碳排放权注册登记系统（湖北）、全国碳排放权交易系统（上海）、全国温室气体自愿减排交易系统等关键支撑平台，已相继建成并投入使用。全国碳排放权交易市场于2021年7月16日开市，截至2024年年底已运行3个履约周期。首批仅纳入电力行业。2025年3月全国碳排放权交易市场覆盖范围首次扩大，纳入钢铁、水泥、铝冶炼三大高耗能行业。全国碳市场通过完善配额分配机制、强化违规行为处罚措施等手段，已初步实现对碳减排的激励与约束效果。截至2025年6月底，全国碳排放权交易市场碳排放配额累计成交量6.7亿吨，成交额459.3亿元。我国还启动了全国温室气体自愿减排交易市场，首批核证自愿减排量完成登记交易。

油气行业

“十四五”期间推进干线管网和互联互通。

广东、浙江、湖南、海南等8个省网市场化融入并与干线管网整体独立运营和全面公平开放。河北、山西、陕西、山东、江西、湖北等省网通过管输业务独立核算、政府定价，初步实现运销分离，下游用户均可自主选择供气方并签订供气合同。油气干线应联尽联，管网覆盖全国30个省区市（除西藏外）和香港特别行政区，拥有LNG接收站、地下储气库，形成了智慧互联、数字赋能、横跨东西、纵贯南北、覆盖全国、联通海外、统一调度、安全高效的“全国一张网”。

电力行业

2022年1月出台的《加快建设全国统一电力市场体系的指导意见》，厘定电力市场建设“时间表”和“路线图”。

建立“1+6”基础规则体系。以电力市场运行基本规则为基础，以电力中长期、现货、辅助服务三项基本规则为主干，以注册服务、计量结算、信息披露等规则为支撑的全环节、全品种“1+6”基础规则体系。

发电侧，从煤电、新能源发电，到气电、核电、水电积极入市；用户侧，全部工商业用户进入市场，独立储能等新主体新模式新业态蓬勃发展，多元主体有序参与的市场格局基本形成。

“十四五”以来，我国市场交易电量从“十三五”的10.7万亿千瓦时增长到23.8万亿千瓦时，翻了一倍还多。市场交易电量占全社会用电量的比例，从2020年的40%，提升到连续4年稳定在60%以上。

碳市场

2024年1月，国务院颁布《碳排放权交易管理暂行条例》，标志着我国在应对气候变化领域迈出重要一步，该条例也成为此领域首部专项法规。

全国碳市场的法规政策基础框架搭建完成，其构成包括行政法规、系列部门规章、规范性文件以及技术规范等。