叶春：以体系能力跃升支撑能源强国建设的政策组合建议

（能源与产业研究学者）

“能源强国”写入《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》，中央经济工作会议进一步明确“制定能源强国建设规划纲要，加快新型能源体系建设，扩大绿电应用”。这不仅是对能源行业发展的定调，更标志着在国家战略层面，能源已从传统的“要素保障”，跃升为牵引中国式现代化进程、塑造国际竞争新优势、夯实国家安全底座的战略支柱。

从发展的历史方位看，在全球能源转型与治理格局深刻调整的背景下，我国“四个革命、一个合作”能源安全新战略实施已逾十年，新型能源体系和新型电力系统建设的基本骨架已经形成。面向以新一轮国家自主贡献（NDC）2035目标为牵引的中长期约束，为统筹能源安全、绿色低碳与系统成本韧性，需要以“能源强国”作为总坐标，统领我国能源长远发展。到2025年底，我国风电和太阳能发电装机有望达到18亿千瓦左右，占总装机比重约46.5%；2021—2025年，风电和太阳能发电新增装机占新增总装机75%以上，新能源增量由“补充变量”转变为“结构重塑的主导变量”。这种深刻的结构性变化，意味着电力系统“高比例新能源+高不确定性（波动性）冲击”的新常态全面到来。当前，能源发展的矛盾已从“能不能保障供应”向“系统如何承受波动、成本如何平摊、规则如何适配”转移。

在此背景下，能源强国建设的关键在于形成一套可持续、可执行、可评估的政策组合。其核心逻辑应从“量的堆叠”转向“能的跃升”，既要守住能源安全底线，又要把绿色转型的确定性转化为产业优势与规则影响力，并推动工程与制度同步规划、同步落地，避免出现“建得快、用不好”“投资大、回报虚”等结构性浪费。

01

把“能源强国”从概念目标转化为治理对象

从国家战略层面看，“能源强国”应当被理解为一组可验证的体系能力跃升，而不是单一指标的冲高。能源强国不应只是装机容量的简单叠加，而应是国家综合实力在能源领域的集成体现。其核心内涵至少包含四个相互协同的维度。

一是安全维度，从“被动保供”走向“主动韧性”。

不仅要保证能源总量的充裕，更要在资源组织、跨区互济、储备应急与关键基础设施防护上具备能经受极端天气、地缘政治冲击等“黑天鹅”情景的韧性。核心是构建一套基于“本质安全”的能源供应体系，使能源电力系统具备抗扰动、能自愈与快速恢复的能力。

二是绿色维度，实现“生产清洁化”与“消费低碳化”的深度协同。

以清洁低碳为底色，实现能源供应的“增量清洁化与存量低碳化”改造同步推进。重点应从单纯的“装机绿化”向“全生命周期减碳”延伸，确保绿色转型的收益能够覆盖其系统成本，实现成本可核算、可分摊。

三是创新与产业维度，培育能源领域的新质生产力。

形成“底层核心技术—工程化—规模化—系统集成—场景落地”的闭环能力。要摆脱单纯的设备出口导向，通过标准与模式输出将制造优势升级为规则优势，在全球能源技术变革中占据关键环节的定义权。

四是治理与国际维度，建设现代能源治理体系与提升国际话语权。

建设全国统一大市场条件下的现代能源治理体系，提升在全球能源治理与气候治理中的议程设置与方案供给能力。将中国的转型实践转化为可推广的“中国方案”，实现从跟跑者向引领者的转变。

据此，建议在“能源强国建设规划纲要”编制与落地过程中，把目标体系从“愿景叙事”转化为“治理对象”，建立三条主线：

一是能力主线，构建“体系能力台账”。

建议形成“基础能力清单+短板风险清单”。基础能力清单应涵盖核心技术掌控力、系统调节韧性、供应链自主权等；风险清单则应聚焦电力电子化风险、关键矿产依赖、网络安全漏洞等。把优势与风险都落到可观测指标与可复核机制上，使强国进程“可度量”。

二是工程主线，以“重大项目群”沉淀系统能力。

将强国目标映射为跨周期的重大工程群与补短板项目包。改变过去“单一项目”审批模式，转向“系统性工程”交付。例如，将跨区通道、受端配套电源、调节柔性资源视为一个整体工程，实行一体化组织、一体化交付，以一体化交付沉淀系统能力。

三是规则主线，实现“工程与制度”同口径验收。

与工程同步嵌入市场规则、运行标准与结算安排。着力防止“重物理建设、轻机制配套”的惯性，确保“建成投产”与“可用可调可结算”同步落实。如果一个工程在投产时没有明确的市场接入和结算规则，则视为尚未形成闭环交付，从而避免制度滞后拖累资产效率。

02

抓住“十五五”窗口期的主要矛盾与政策发力点

“十五五”时期是能源强国建设从“打基座”转向“建主体”的关键窗口期。这一阶段能源系统面临的风险不是方向偏移，而是多目标约束下的结构失衡风险，集中表现为以下五组“张力”，即需要在两端目标之间寻求制度化、机制化平衡的结构性张力。

第一，高比例新能源与系统安全稳定的张力。

新能源装机规模的简单增长并不等同于电力供应的稳健充裕。随着新能源占比不断提高，传统同步电网的旋转惯量显著降低，给频率和电压稳定带来更大挑战。同时，电力电子化渗透率快速提升，大量电力电子设备的快速响应特性与同步机组、输电线路等传统元件交互引发的宽频振荡等稳定性问题日益凸显。在低惯量、弱阻尼条件下，极端天气或突发运行工况下，电网的局部扰动极易放大为系统性安全事件。安全逻辑必须从“确定性供应”转向“风险约束下的韧性保障”，用风险评估、在线监测与韧性加固来管理不确定性冲击。

第二，煤电功能转型与经济性补偿机制的张力。

煤电正经历从“电力主体+电量主体”向“容量支撑+灵活调节+应急备用”的功能性蜕变。然而，这种定位转型伴随着发电小时数下降与运维成本上升的经济矛盾。若缺乏科学的容量补偿（容量电价）机制与辅助服务市场化补偿安排，将出现“有需求、无回报”的投资真空，导致存量机组提前退出或无序退出，进而形成电力保障的结构性紧约束。如何在转型阵痛期平衡好“降碳成本”与“电价社会承受力”，并推动煤电在保供与转型之间实现“保留必要容量、提升调节能力、优化运行方式”的再定位，是政策设计的核心难点。

第三，工程建设与规则适配的张力。

长期以来，能源统计与考核习惯将“装机容量、投产工程”作为主口径，这容易导致“硬件快速堆叠、机制长期缺位”的错位现象。如果只建硬件而不优化规则，就会产生“物理上联通、制度上阻断”的壁垒，出现“建而不用、用而不优”的巨大浪费。“十五五”期间，必须实现规则包（交易规则、运行规程、结算机制）与工程包的同步规划与同步验收，把“可并网”升级为“可交易、可调用、可结算、可考核”的闭环交付。

第四，省间壁垒与统一电力市场的张力。

我国能源资源禀赋与负荷中心呈空间错位。但在实际运行中，受制于省与省之间的市场规则、电价政策不一致，受端省份往往倾向于优先保护本地产业，送受双方面临量价无法达成一致的困境。此外，通道分配、调度运行等跨省协同环节的省间壁垒增加了互联互通的成本和复杂性，最终推高了全系统的用能成本并压低了资产投资效率。打破“行政区划式”的能源管理思维，构建全国统一电力市场体系关键在于统一规则、统一结算边界、统一信息披露与监管尺度，让跨省跨区交易从“能做”走向“常态化、规模化、制度化”。

第五，资本偏好与系统价值的张力。

当前金融资本和产业资本高度青睐“可见的、标准化的装机规模”（如集中式风光电站），因为其收益模型简单直观。相比之下，能够提升系统稳定性、增强运行灵活性的“隐性价值”，如容量保障、转动惯量、构网能力、需求响应等，由于定价机制不完善，导致系统核心价值被低估，资金配置出现“价值难兑现、投资难闭环”的结构性错配风险。必须通过容量、辅助服务、需求响应与绿色属性等多维价值的可计量、可交易、可结算机制，把“系统需要”转化为“资产收益”，引导资本从“追规模”转向“投能力、投韧性、投效率”。

03

以规划纲要为牵引形成“四位一体”的政策组合

为避免“规划很满、落地很难”的制度性疲劳，建议在国家层面以“能源强国建设规划纲要”为总牵引，形成“规划统筹工程、工程带动规则、规则接受评价校核”的“四位一体”闭环政策组合，并明确阶段性里程碑。

第一，规划落地上，从“文本管理”转向“项目化台账管理”。

建议将“清单化、台账化、销号化”作为纲要落地的基础方法，依托统一的数据底座构建国家能源强国数字化管理平台，建立三类清单并滚动更新：重大工程清单，不仅覆盖传统的大型电源基地外送通道，也要前瞻性布局长时储能集群、主配微协同电网，以及支撑数智化转型的能源关键基础设施；补短板项目清单，精准对应系统性风险传导链条，重点突破关键矿产供应链保障、电力电子设备极端环境可靠性等脆弱环节；制度创新清单，明确试点范围与可复制输出路径，建立“试点—评估—标准—推广”的标准化模式，避免试点沦为“展示盆景”。

第二，工程主抓手上，驱动新型电网平台能力跃升。

2025年12月，国家发展改革委、国家能源局联合印发《关于促进电网高质量发展的指导意见》，为“十五五”电网投资提供了重要行动指南，明确“到2030年，主干电网和配电网为重要基础、智能微电网为有益补充的新型电网平台初步建成，主配微网形成界面清晰、功能完善、运行智能、互动高效的有机整体”。建议据此把电网建设从“规模扩张”升级为“系统能力建设”，突出三个层级的协同：主网侧以跨区通道与受端网架协同为重点，重点解决“有路无电”或“有电无路”的错位问题，降低系统性资源浪费；主配协同以承载大规模分布式资源和多元主体为核心任务，同时推动配网改造与虚拟电厂（VPP）、源网荷储一体化深度融合，实现负荷侧资源的“实时感知识别”与“秒级精准调控”；微网与新型主体侧坚持规则与标准先行，保障公平开放接入。针对工商业微网、农村能源互联社区等场景，形成标准化的“接入、调用、结算”规则包。

第三，市场机制上，建立系统价值可识别、可结算的市场体系。

能源强国建设要推动电力市场从“电量中心”向“多维价值完整表达”跨越。一是完善系统支撑价值定价。将容量保障、辅助服务、惯量支撑等系统价值纳入统一框架。加快建立完善不同电源的容量电价机制，确保煤电灵活性改造、抽蓄、新型储能及需求响应资源能够获得稳定且可预期的现金流收入。二是推动“负荷资源化”。强化分时电价与现货信号的联动，将需求响应从“被动邀约”转变为“基于价格信号的自主选择”，并将响应可靠度纳入市场违约约束机制。三是绿色属性与碳市场耦合。提高绿电核发、交易、使用的权威性与追溯性，打通绿证与国内碳排放配额、国际碳足迹标准的核算通道，为“扩大绿电应用”提供坚实的制度保障。

第四，评价体系上，构建能源强国建设的“仪表盘”与“预警器”。

建议建立一套科学、敏感、可量化的评价指标体系。一是明确分级功能定位。在国家层面用于跟踪进度并形成预警清单；在地方层面作为省域规划、项目入库与资金安排的挂钩依据；在国际层面作为参与全球气候治理的数据支撑。二是推动方法论创新。采用综合指数与分指数相结合的构造方式，重点开展极端冲击情景下的系统压力测试（如连续阴雨、极寒无风等情景）。通过压力测试暴露“看似稳健、实则脆弱”的结构性缺陷，实现从“事后纠偏”向“事前预警”的治理升级。同时，将评价结果纳入项目入库、验收达标、资金安排与规则执行检查的依据，形成“评价—约束—改进”的闭环。

04

面向落地的保障机制建议

在上述政策组合之上，能源强国建设还需要一套稳定、可持续、可执行的保障体系，应重点聚焦“制度定力”与“执行颗粒度”，推动以下方面落地：

一是建立能统筹的责任体系，实现从“口径一致”到“结果一致”。

以跨部门统筹协调机制为抓手，围绕供需平衡、重大工程、关键资源、价格与市场规则建立“例会协同—快速会商—应急联动”的常态化议事机制。在纵向维度，对地方政府与中央企业建立可核验、可追责的“目标—任务—项目—结果”完整链条；在横向维度，打破行业壁垒，建立能源与自然资源、生态环境、产业规划等部门的“一张图”规划审批机制，推动责任落实从单纯的文字表述走向最终的可核验实物工作量交付。

二是建立能投资的金融与财税机制，坚持“市场驱动”与“精准撬动”。

坚持“市场为主、政策撬动、风险分担”原则。推动财政支持方式转型，财政资金应退出普惠式补贴，转向公共属性强、外溢效应大、对系统本质安全提升贡献明确的技术攻关及基础设施领域；推动金融工具协同联动，政策性金融、担保增信、风险补偿等工具应与前述“工程清单”深度绑定。建立“以效定补、动态退出”的绩效评价机制，确保有限的财税资源流向能源领域的新质生产力，并形成“项目成效—资金安排—政策迭代”的闭环反馈。

三是建立能执行的法治与标准体系，构建“全国统一的能源市场体系”的底层协议。

把“规则稳定预期、监管守住底线”作为能源强国建设的基础性保障。以标准体系引领，特别是在设备可靠性、并网性能、储能安全、虚拟电厂交互、碳足迹核算与绿色属性核证（核发、核验、追溯）等前沿领域，加快形成“标准—检测—认证—追溯”的完整体系；强化执法监管与审计监督，依法纠治不当行政干预、地方保护和市场操纵，维护公平竞争的营商环境。

四是形成能复盘的数智化治理能力，推动“经验驱动”向“证据驱动”转型。

以国家能源强国数字化管理平台为底座，建设统一口径的数据体系与预警评估机制。实时观测，在“数智仪表盘（平台驾驶舱）”集中展示系统充裕度、消纳约束、调节能力、投资进度、供应链风险等核心指标；闭环迭代，依托数字化孪生技术对重大政策试点与工程开展“灰度测试”与滚动复盘，持续降低偏差与试错成本，实现“可观测—可评估—可纠偏—可复盘”的闭环治理。

面向“十五五”及2030远景目标，建议以“能源强国建设规划纲要”为统领，完成三个根本性的转变：把目标体系转化为可验证的“能力账本”；把路径体系转化为可交付的“工程清单”与“规则清单”；把治理体系转化为可监测、可预警、可纠偏的“评价工具”。这不仅是能源系统的技术改造，更是治理方式与制度供给能力的系统升级。唯有如此，才能在守住安全底线的同时，把绿色转型的方向性确定转化为支撑中国式现代化的强大动能，在国际竞争中赢得战略主动。