新西兰电力改革及其对我国的启示

Part.1

新西兰电力现状

（一）装机容量

截至2023年底，新西兰发电总装机容量达到11GW，形成了以可再生能源为主体的多元化电源格局。其中水电作为主力电源，装机容量达5.4GW（占比49%），主要分布在南岛阿尔卑斯山区；风电装机1.26GW（占比11.5%），2023年，其新增装机超过200MW；地热发电作为稳定基荷电源，装机容量为1.2GW（占比11%），集中分布在北岛陶波火山带。为保障供电安全，新西兰保留了1.92GW（占比17.5%）的燃气发电机组用于调峰，同时太阳能发电（约150MW）虽占比仅1.4%但增速明显，燃煤发电仅保留少量应急备用容量。

新西兰的电力供应呈现出显著的“南电北送”格局。作为全国主要负荷中心，北岛集中了全国超过三分之二的用电需求，但其本土发电装机容量相对有限。南岛凭借丰富的水力资源，成为全国最主要的电力生产基地。为平衡这种供需地域差异，新西兰建设了关键的跨岛电力联络工程——一条500千伏高压直流（HVDC）海底电缆，其输电容量达100-120万千瓦，尽管该电缆具备双向输电能力，但由于南北电力供需的固有差异，实际运行中基本呈现出由南岛向北岛输送的单一方向模式。

新西兰地形图

（二）电力价格

根据瑞河新能源研究院发布的报告——《新西兰光伏市场全景调研：现状、潜力与发展路径分析报告》，到2025年，新西兰居民的平均电价已攀升至34.42纽分/kWh（约合1.5元人民币/度），部分地区甚至高达48纽分/kWh（约合2.1元人民币/度）。一个家庭的年均电费支出超过2400新西兰元（约1.05万元人民币）。

从居民收入水平来看，新西兰2024年员工平均年薪高达79,196新西兰元（约合38.6万元人民币），这一高收入水平确实使其电价承受能力相对较强。然而值得注意的是，该国电力市场近年来经历了显著的价格波动——2021年9月时，新西兰电力批发价格尚维持在10纽分/kWh的低位水平。

（三）电力工业管理体制

新西兰的电力管理机构主要有新西兰电力公司（ECNZ）和新西兰输电公司（Trans Power）。新西兰电力公司于1987年成立，主要负责发电工作，其有约39家电厂，其中30座水电站，它掌握着新西兰 95％ 的发电设备。1994年新西兰输电公司开始运行，其拥有220 kV及以上输电系统并负责运行管理全国电网，包括电网经营、电力调度和送电、系统安全及购买辅助服务等。

Part.2

新西兰电力改革情况

（一）改革背景

在1987年之前，新西兰的电力工业由政府垂直垄断，发电与输电属中央政府，配电与电力供给部门也由地方政府管理，经济运行并不灵活。为解决此问题，政府从宏观的角度对经济部门进行体制改革，主要目的是使企业商业化和公司化。在电力方面，一方面强调引入竞争机制，提供商业机制政策；另一方面对垄断企业（新西兰电力公司）给予法律、法规的约束。改革的目标是获得经济效益，并给电力用户最大的自由选择权和最好的服务。

（二）改革步骤

政企分开，减少行政干预；加强立法，修改或制定有关电力法律和法规；配电企业化，实行竞争供电；输电独立化，将输电公司从新西兰电力公司分离出来，输电公司独立经营；建立电力批发市场。

（三）改革立法

1998年，为建立完全竞争的电力市场，新西兰国会通过了《电力工业改革法》。在《电力工业改革法》的影响下，新西兰逐步完成如下变革：

将国有的发电厂分为4家发电公司，其中1家出售给私人，4家公司均商业化运行并以利润为中心，实现发电侧的有效竞争；零售方面进一步重组为6～8 个电力销售公司，零售侧放开用户选择权，实现零售侧的有效竞争；在行业结构方面，电力法要求供电方面将配电业务与零售业务分开，供电公司不能同时经营配电和零售业务；对于具有天然垄断特性的输电和配电公司，政府仍然实行严格的管制；允许发电商经营售电业务。

（四）改革成效

在新西兰电力改革后的头5年内，发电部门的职工由10000人降至4000人左右，减少人员60%；输电部门由1000人降至200人，减少人员80%；配电部门则由10000人降至7000人，减少人员30%。配电公司与销售业分开后，劳动生产率再提高40%。与此同时，由于政府推行优厚的自愿退休和转业训练，因此并没有出现严重的失业问题。

广大电力用户也从改革中获益，按可比价格，在改革开始后的12年内，用户电价实际下降了14%，电价降低使新西兰工业和农牧产品在国际市场上的竞争力得以提高，促进了新西兰经济的发展和居民生活水平的提高。

截止至2018年，经过电力市场改革重组，新西兰有8 家发电公司经营发电和电力零售业务，拥有、运行全国大部分的电厂；一家输电公司实行垄断经营；配电公司主要有 30 家，拥有与国家输电网连接的低压配电网，配电商直接向零售商出售配电服务；全国主要有7 家零售商对用户供电，基本由发电商兼营。新西兰形成“输配独立、发售一体”的电力市场结构。

Part.3

新西兰电力改革中的不足

（一）电力监管乏力

新西兰的电力市场化改革曾被评价为“用力过猛”。在新自由主义思潮主导下，该国电力工业在快速完成市场化转型的同时，配套监管体系却较为滞后。监管机构对市场主体在价格形成机制和经营利润方面的约束相对乏力，甚至曝出输配企业伪造财务账目的恶性事件。在监管真空环境下，发售一体化的能源巨头逐渐演变为事实上的市场垄断者，直接导致20世纪90年代后电价持续飙升，而同期发电企业却赚得盆满钵满。

2009年，当时的电力监管机构电力委员会（2010年解散）在其报告中指出，“现行市场结构、制度设计和运行规则已造成深层次系统性缺陷，这使得发电企业既具备能力又存在动机，在特定时段和反复出现的市场条件下滥用市场支配地位”。报告特别强调，“与其他司法管辖区的监管实践形成鲜明对比的是，新西兰电力监管部门历史上从未、至今仍未建立竞争监管机构开展全面市场评估所必需的数据收集体系”。

（二）可再生能源过度依赖引发的供电危机

近年来，新西兰电力系统暴露出可再生能源依赖度过高的结构性风险。2020年初，全国遭遇严重干旱，北岛地区降雨量较常年锐减40%～50%，创25年来新低。由于水电占全国发电装机的近50%，这场气候危机直接转化为电力供应危机——水电出力骤降导致电网备用容量不足，政府不得不启动全国范围的节电应急响应。这一事件深刻暴露了新西兰电力市场的系统性缺陷：

电源结构失衡：过度依赖水电等气候敏感性电源，缺乏足够的灵活性电源（如燃气、储能）作为调节补充；市场机制失灵：电力现货市场价格剧烈波动（2020年批发电价峰值达正常水平20倍），但容量市场等长效保障机制缺位。

Part.4

新西兰电力改革对我国的启示

（一）强化监管与立法保障

新西兰通过系统性立法明确市场规则与监管权责，为改革提供坚实的法律框架。尽管改革过程中曾出现监管职能弱化、约束不足等问题，但其通过持续完善监管体系，总体上实现了改革的稳步推进。

我国应借鉴其经验，加速推进电力领域法律法规体系建设。明确权责边界，在法律层面清晰界定各个市场主体的权利义务，保证改革过程中出现的各类问题有法可依、有章可循。

（二）在大力发展可再生能源的同时保持充裕备用电量

新西兰的实践表明，高度依赖可再生能源的电力系统面临显著的气候风险。在干旱等极端天气条件下，水电出力骤降会直接引发电价剧烈波动甚至区域性停电危机。

我国推进能源转型需统筹兼顾清洁发展与系统安全，在大力发展可再生能源的同时，要保持煤电、燃气等灵活性电源的合理装机规模，确保系统长期备用容量充裕度。

“华城通电”栏目由赵国政律师主持/主笔。