谈“法”“理”不一致背后的电力市场治理体系缺失问题

事件表现出的“法”“理”不一致问题，

从根本上来讲是电力市场治理体系不健全问题

某电力央企旗下在陕西的发电、售电企业按照市场规则进行年度双边协商交易，将8月份的执行价格由380元/兆瓦时抬高至424元/兆瓦时。这一行为压缩了售电的批零差价，进而压缩了售电企业与电力用户的价格协商空间，可能导致两个情形：一是售电企业可能据此挤压与电力用户的议价空间；二是可能影响到整个电力市场交易价格秩序。

对此，陕西电力交易中心在发布的通报中将上述行为认定为“违反电力市场运行基本规则和1065号文件精神”，以及“通过串谋报价不合理抬高批发交易价格，故意缩小售电公司批零价差逃避与用户进行超额收益分享，谋取不当利益，侵害电力用户合理权益，扰乱电力市场价格秩序”，并给予本次调价申请不予受理、红牌警告、信用评价事项各扣100分、暂停售电企业后续年度交易资格、暂停发电企业上网电费结算等处罚措施。

这里存在“理”和“法”的一致性问题。从道理上来看，两家企业的行为已经导致了侵占电力用户利益和扰乱市场秩序的风险。陕西电力交易中心按照国家能源局发布的《关于进一步规范电力市场交易行为有关事项的通知》（国能综通监管〔2024〕148号）要求，依据“谁运营、谁防范，谁运营、谁监控”的原则，履行好市场监控和风险防控责任，指出两家企业存在的问题无可厚非，也必须有所作为。但是从行政执法角度来讲，陕西电力交易中心在作出处罚时应回答好几个问题：一是电力交易中心作为市场中介机构在哪些方面具有处罚权、获得处罚权所依据的管理规定及其条款；二是认定两家企业存在违法问题所依据的法律法规及其条款；三是对两家企业进行处罚所依据的法律法规及其条款。

事实上，上述事件的发生已经不是个案，暴露出类似问题的形式也多种多样，揭示了当前我国电力市场化改革中的一个尴尬现状：由于电力市场治理体系不健全导致对电力市场运营中出现的风险问题缺乏依法处置的手段。

随着我国电力市场化改革进入深水区，

电力市场“重建设、轻治理”问题已经成为改革负累

自2015年启动新一轮的电力市场化改革以来，我国电力市场建设步伐明显加快，市场合规管理水平不断提升，市场监管力度不断加强，市场机制建设取得了显著成效。但是，从根本上来讲，电力市场“重建设、轻治理”的现象始终存在。

对电力市场治理的理解认识不够

近年来，各地的电力市场逐步进入了试运行，市场风险问题时有发生，必须要进行及时有效处理。但是由于缺乏电力市场治理的思想和方法，在面对风险时往往采取简单、直接的措施，容易引发“不当干预”的争议。如，面对市场价格水平偏高的风险问题时，有的地方在“最高限价”基础上再进行“二次限价”和“结算环节限价”，虽然写入了市场规则，还是引发了“不当的市场干预”的争议。

个人认为，“治理”与“干预”的本质差别在于：“治理”是作用于市场主体的行为，通过“治理”的手段，影响市场主体的市场行为，对存在风险的市场行为进行预警，对违规的市场行为进行处置，不改变市场主体对自己的市场行为带来的预期收益（包括对不当行为或违规行为的处置预期）；而“干预”是作用于市场交易的结果，对市场主体根据市场规则确定的交易策略并形成的交易结果进行调整和变更，进而改变市场主体的预期收益。

电力市场治理尚未形成完整的体系

对于电力市场运营中出现的风险问题，由于其形式内容的多样性、展现特征的多变性、构成机理的复杂性、危害时间的差异性，靠单一的处罚手段是不能解决问题的，必须要建立电力市场治理体系，形成对市场进行有效治理的组合拳。包括基于信息披露的市场监督机制、基于市场服务的预测预警机制、基于市场规则的宏观调控机制、基于市场自律的自律管理机制、基于行政管理的监管处置机制、基于信用管理的社会监督机制等等。

当前，首先要走出的一个误区就是“监管即治理”——以市场监管代替市场治理。其实，电力市场治理需要政府部门、监管机构、市场运营机构、市场主体、社会力量的协同，形成合力。让监管机构单方面承担所有的市场治理职责，是不合适的，也是做不好的。

电力市场治理所需的法律支撑度依然不足

“治理”最基本的要求是依法依规。当前，电力市场治理的法律支撑度不足，体现为治理措施配套的法律法规制度不健全、市场治理缺少必要的指标及标准、市场行为与处罚标准脱节等，容易导致市场治理措施失效。

面对上述困境，有的地方出现了“以文代法”“以理代法”的现象，既影响到法治环境，也影响到市场治理效果。

新型电力系统下的电力市场治理体系建设亟待创新

当前我国电力行业正处于传统电力系统向新型电力系统的转型发展期，电力市场治理体系建设存在特有的难度：一是面对出现的新业态、新主体、新模式、新业务、新机制，电力市场治理建设需要有一个认知的过程；二是针对新型电力系统建设中出现的新问题形态，市场治理需要确立新的依据、新的标准；三是电力市场治理标准的确立需要一段相对稳定的知识积累过程，与转型发展期的快速变化形成矛盾。面对上述问题，电力市场治理体系建设需要观念和技术的创新。

随着我国电力市场逐步进入试运行或正式运行，电力市场化改革进入了利益调整的深水区，开展电力市场治理的迫切性急剧上升。如果再不加以重视，将影响我国电力市场化改革的推进。

关于加强电力市场治理体系建设的

几点呼吁

电力市场治理体系建设是一项系统工程，需要较长时间的建设过程。为此呼吁如下：

坚持“治理”与“建设”并举，积极打造电力市场治理良好环境

党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》指出，“必须更好发挥市场机制作用，创造更加公平、更有活力的市场环境，实现资源配置效率最优化和效益最大化，既‘放得活’又‘管得住’，更好维护市场秩序、弥补市场失灵，畅通国民经济循环，激发全社会内生动力和创新活力”“科学的宏观调控、有效的政府治理是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求”。

我国电力市场化改革必须要以党的二十届三中全会精神为指导，高度重视电力市场治理体系建设，将之提升至市场建设的同等高度，形成电力市场治理的良好氛围。

坚持以人为本，设计并构建适合我国国情的电力市场治理体系架构

根据我国现有的电力市场管理架构、职责分工、人员力量，设计出由政府部门、监管机构、电力市场运营机构、电力市场主体、中介机构及社会力量共同构成的，融合规则管理、服务管理、自律管理、行政管理、信用管理、法律管理于一体的电力市场治理体系，形成多措并举的市场治理“工具箱”，建设多方共治、互利共赢的治理环境。

创新思维方法，推动建立适应新型电力系统转型发展期的电力市场治理体系

根据新型电力系统转型发展期的快速多变的特点，创新电力市场治理体系建设的方式方法。将过程式监管、穿透式监管的经验拓展应用于新型电力市场主体的行为监督，将人工智能技术应用于市场治理指标和标准的确立，将柔性监管、包容审慎监管的理念应用于市场治理措施和手段的选择，使得电力市场治理体系更加适合新型电力系统建设的需要。

切实转变观念，抛弃行政计划体制下的思维定式和管理方式

电力市场治理体系建设对于政府部门、监管机构、运营机构来说都是一项挑战。需要正确区分电力市场治理与市场干预，防止将电力市场治理的目标和意愿演绎为不当干预市场的做法和行为；加强电力市场治理的理论研究，不断创新电力市场治理的方法和手段；坚决杜绝“以文代法”“以理代法”的做法，防止“赢了道义，输了官司”。