项目碳评价新规出台 “软分析”终成“硬约束”

新规将碳排放评价提升至与节能审查同等的法定高度，为从源头遏制高碳项目、引导绿色投资、落实“双碳”目标提供了迄今为止最强有力的制度工具。

2025年7月17日，国家发展改革委颁布《固定资产投资项目节能审查和碳排放评价办法》（以下简称“新规”），首次将碳排放评价提升至与节能审查同等的法定地位，从源头为“两高”（高耗能、高排放）项目套上紧箍咒，也为绿色低碳转型铺设制度轨道。新规于9月1日起正式实施，标志着在能耗双控向碳排放双控转变的大背景下，项目准入管理正式迈入“项目碳排放评价”落地新阶段，源头控碳从此有据可依。

源头控碳“双阀门”应运而生

新规的出台并非一蹴而就，而是我国在“双碳”目标提出5年以及“能耗双控”向“碳排放双控”转变的大背景下，政策工具箱持续演进和精细化的必然结果。长期以来，我国对固定资产投资项目的用能管理主要依赖于节能审查制度，其核心是“能耗双控”，即控制能源消费总量和强度。这一制度在提升能效、促进能源节约方面功不可没。然而，随着“双碳”工作的深入，其局限性也日益凸显。

首先，能耗控制不完全等同于碳排放控制。能源消耗是碳排放的主要来源，但二者并非简单的线性关系。不同种类的化石能源碳排放系数差异巨大，例如，消耗同等热值的天然气所产生的碳排放比煤炭要低得多。此外，在钢铁、水泥、化工等行业，大量的碳排放并非来自能源燃烧，而是源于工业生产过程中的化学反应（即“过程排放”）。单纯的节能审查无法精准捕捉和有效约束这些非能源活动的碳排放。因此，从“能耗双控”迈向“碳排放双控”成为深化环境治理的内在要求，这就迫切需要一个能直接衡量和约束项目碳排放的政策工具。

其次，遏制“两高”项目盲目发展的现实需求。近年来，尽管国家三令五申，部分地区和行业仍然存在盲目上马“两高”项目的冲动。这些项目一旦建成投产，将形成长期的碳排放锁定效应，给区域乃至全国的碳达峰、碳中和目标带来巨大压力。过去的节能审查虽然能起到一定的门槛作用，但由于缺乏对碳排放的直接否决权，一些能效水平尚可但碳排放总量巨大的项目仍有可能“闯关”成功。新规的诞生，正是为了打造一个更强有力、更具针对性的前端“阀门”，将碳排放作为与能耗同等重要的硬约束，直接作用于项目审批的源头环节，从根本上遏制“两高”项目的增量风险。

再次，这是对既有政策框架的完善与升级。实际上，将碳排放纳入项目管理的探索早已开始。2023年6月1日起施行的《固定资产投资项目节能审查办法》（以下简称“旧规”）要求“具备碳排放统计核算条件的项目，应在节能报告中核算碳排放量、碳排放强度指标，提出降碳措施，分析项目碳排放情况对所在地完成降碳目标任务的影响”。在当时，这更多是作为节能审查的附属内容，碳排放的分析结果并不具备独立的、决定性的法律地位。2025年的新规，不仅在法规名称上将“碳排放评价”与“节能审查”并列，更在制度设计、审查程序和法律效力上赋予二者同等重要的地位，使项目层面的碳排放管控实现了从“软分析”到“硬约束”的跨越。

最后，“十四五”期间碳强度下降不及预期也带来“十五五”加强源头控碳的迫切需求。目前还无法准确预测全国以及不少省级层面“十四五”结束时碳排放强度考核目标的完成情况，但笔者根据2021～2024年国家统计局发布的统计公报的相关数据进行初步测算，“十四五”前四年全国碳排放强度累计下降时序进度并不乐观，要完成“十四五”下降18%的约束性指标的难度极大。“十四五”以来，有数据显示尽管全国每年通过节能审查有效减少项目不合理设计能耗约1400万吨标准煤，相当于减少二氧化碳排放近3000万吨，但这部分减碳量与现实目标的要求比起来，还有不小的差距。因此，有必要在“十五五”期间，加大源头控碳的力度，这就需要新的制度性安排。

项目准入制度的范式变革

相较于旧规，新规实现了多维度的深化和变革，其核心差异鲜明地体现了从单一维度控能耗到双维度控能耗与碳排放的战略转型。

第一，法律地位的根本性提升。这是新旧办法最本质的区别。2023年旧规的核心是“节能审查”，碳排放只是节能报告中需要分析论证的一个章节。而新规直接命名为《固定资产投资项目节能审查和碳排放评价办法》，这个“和”字意义重大，它标志着“碳排放评价”从节能审查的附属物，一跃成为独立的、并行的法定审查事项。这意味着，节能审查机关在出具审查意见时，必须同时对项目的节能和碳排放两方面进行评价。一个项目，即使其能效水平达到了行业标杆，但如果其碳排放总量过大，或对所在区域完成碳减排目标构成重大不利影响，同样可能被一票否决。这赋予了碳排放评价前所未有的法律强制力。

第二，评价内容的深度与广度拓展。新规对碳排放评价的要求远比旧规的碳排放分析更为系统和严苛。旧规的要求相对笼统，而新规明确要求项目碳排放评价必须涵盖一系列核心要素，包括：科学界定项目碳排放边界，全面识别碳排放源（涵盖化石能源燃烧排放和工业过程排放），采用规范方法核算碳排放总量和强度（如单位产品/单位产值碳排放量），评估减碳措施的有效性，并分析项目对所在地完成碳达峰、碳排放强度降低目标的影响。这种系统性的评价要求，促使项目方必须进行全面、深入的碳排放分析和减排方案设计，评估的深度和专业性大大增强。

第三，约束机制的“双阀门”效应。如果说过去的节能审查是项目准入的一道“单阀门”，那么新规则构建了一个“节能+碳排放”的“双阀门”系统。项目必须同时拿到两把钥匙才能开启建设大门。这一设计极大地收紧了项目准入的门槛，特别是对能源密集型和高碳密集型产业。例如，一个先进的煤化工项目，可能通过采用高效设备和工艺，使其单位产品能耗优于行业基准水平，从而通过节能审查。但在新规下，其以煤为原料所带来的高额碳排放将无处遁形，在独立的碳排放评价环节将面临极大挑战。这种“双阀门”机制，有效防止了企业通过“节能”的单一指标为高碳排放“打掩护”的可能。

第四，监管责任链条的强化与联动。新规进一步强化了监管的系统性和联动性。它明确提出，对于节能降碳指标完成进度严重滞后的地区，国家发展改革委可视情况暂停受理其新增项目节能审查和碳排放评价的申请。这一条款将单个项目的审查结果与地方政府的宏观减排责任直接挂钩，形成了强有力的倒逼机制，促使地方政府在规划区域发展和引进项目时，必须将碳排放作为前置考量因素，而不能只顾眼前的经济增长。

新规强调分级审查同步评价

新规为项目碳排放评价的落地执行提供了清晰的操作指南，理解其核心要点是企业和审查机关有效落实该制度的关键。

从评价对象与范围来看，新规适用于境内所有新建、改建、扩建的固定资产投资项目。虽然所有项目原则上都需纳入管理，但评价的重点和深度会有所不同。国家发展改革委明确，由其负责审查的项目，以及地方节能审查机关认定的“碳排放量较大且可能对本地区碳达峰形势、碳排放强度降低目标完成等产生不利影响的项目”，应当同步开展碳排放评价。新规明确提出国家发展改革委建立固定资产投资项目节能审查权限动态调整机制，将重点领域年综合能源消费量50万吨标准煤及以上（或年煤炭消费量50万吨及以上）项目纳入节能审查权限上收范围。这体现了抓大放小、突出重点的原则，将有限的监管资源聚焦于对碳排放格局影响最大的关键项目。

从评价的核心内容与指标体系来看，项目碳排放评价报告（节能报告的重要组成部分）必须对项目的碳排放情况进行全面剖析。其核心内容包括：

一是碳排放边界与源项识别。科学界定项目在建设、生产、运营等主要环节的碳排放核算范围，全面识别直接和间接的排放源，特别是要区分能源活动排放和工业过程排放。

二是碳排放量化核算。依据国家或行业发布的核算指南，精确计算项目的年碳排放总量以及关键的碳排放强度指标，如“单位产品碳排放量”和“单位增加值碳排放量”。这些强度指标是衡量项目碳效率、与国内外先进水平对标的核心依据。

三是减碳措施评估。详细阐述项目拟采取的各项减碳措施，如使用可再生能源、原料替代、工艺优化、节能提效等，并对其减排效果进行定量评估。

四是影响分析与合规性判断。论证项目的碳排放水平是否符合国家和地方的碳减排政策、规划目标和相关标准要求，并分析其投产后对所在地完成碳排放控制目标的具体影响。

从审查程序来看，碳排放评价与节能审查需要“同步评价、同步受理、同步评审、同步形成审查意见”，最终由节能审查机关出具一份包含节能和碳排放两方面结论的统一审查意见。建设单位必须在项目开工建设前取得这份审查意见。未经审查或审查未通过的项目，建设单位不得开工建设；已经建成的不得投入生产、使用。对于违反规定的行为，新规明确了责令停止建设或生产、限期整改、罚款等一系列严厉的法律责任，确保制度的刚性约束力。

源头控碳的制度基石

将项目碳排放评价正式入法，其意义远不止于增加一道行政审批程序，而是为从源头控制碳排放奠定了坚实的制度基石。

首先，为“两高”项目套上最严“紧箍咒”，是实现源头控碳的最有效抓手。控制“两高”项目盲目发展是“双碳”工作的重中之重。相较于通过碳市场、碳税等中后端政策进行调节，在项目准入的前端进行干预，成本最低、效果最直接。新规通过设立独立的碳排放评价门槛，构建了一道坚固的“防火墙”。过去一些企业寄希望于通过提升能效来“洗绿”高碳项目，这条路在新规下被彻底堵死。项目的绝对碳排放量和碳强度成为决定其“生死”的关键指标，这将从根本上扭转部分地区的投资惯性，有效遏制不符合绿色发展方向的增量产能，真正实现“把不该上的项目坚决拿下”。

其次，铺设产业绿色转型的制度轨道，引导社会资本流向绿色低碳领域。新规不仅是“堵后门”，更是“开前门”。它通过明确的政策信号和严格的准入标准，深刻改变投资项目的成本收益预期。企业在进行项目决策时，必须将碳成本和碳风险内化为项目前期考量。为了通过碳排放评价，企业将被激励去主动寻求和采用更先进的低碳、零碳技术，更多地利用风、光、氢等可再生能源，优化生产工艺，布局循环经济。这将在全社会范围内引导和撬动巨量资本从传统高碳领域流向绿色新兴产业，从而加速整个工业体系的绿色化、低碳化转型进程。

再次，弥合宏观目标与微观行动的鸿沟，使国家战略精准传导至企业主体。碳排放评价制度建立了一个至关重要的传导机制，它将国家的宏观减排目标，通过地方的碳排放总量和强度控制要求，最终转化为对每一个新建或改扩建项目的具体碳排放约束。每一个项目的碳排放评价过程，都是一次微观行动与宏观目标的对表，企业在投资决策中必须要计算好、回答好。

最后，夯实碳排放双控制度的法治基础，推动环境治理体系现代化。从“能耗双控”转向“碳排放双控”，需要一整套完善的法律法规和制度体系作为支撑。新规正是这一体系中的关键一环。它以部门规章的形式，为源头控碳提供了明确的法律依据、操作流程和责任罚则。这不仅提升了碳排放管理的规范化、法治化水平，也为未来可能出台的更高级别的法律与其他碳排放双控政策衔接联动，奠定了坚实基础。

新规的颁布与实施，是我国应对气候变化政策体系中的一次重大创新和深刻变革。通过将碳排放评价提升至与节能审查同等的法定高度，新规为从源头遏制高碳项目、引导绿色投资、落实“双碳”目标提供了迄今为止最强有力的制度工具。

展望未来，新规的生命力在于执行。确保其有效落地，仍需在多个层面协同发力：加快制定分行业的碳排放核算标准，尤其是典型行业和产品碳排放的先进值、基准值等；加强对地方审查机关和第三方评估机构的能力建设；利用数字化手段提升审查工作的透明度和效率。随着项目碳排放评价制度的全面铺开，一个从源头上锁定低碳发展路径的新格局正在加速形成，为中国经济社会的高质量、可持续发展注入强大的绿色动能。

（作者系北京中创碳投科技有限公司董事长）